Merikasarmi, PL 176, 00023 Valtioneuvosto
Vaihde: 0295 16001
Kaikki yhteystiedot
Uutiset, 7.10.2008

Suomen ulkoasiainministeriön toteuttaman humanitaarisen avun historia

Suomi on antanut humanitaarista apua kriiseihin eri puolille maailmaa jo 1970-luvulta alkaen. Vuosikymmen myöhemmin, vuonna 1986 ulkoministeriöön perustettiin itsenäinen humanitaarisen ja elintarvikeavun toimisto. Tämä artikkeli esittelee humanitaarisen avun historiaa näistä ajoista aina nykypäivään saakka. Katseita luodaan niin eri aikakausien ajankohtaisiin teemoihin ja haasteisiin kuin myös avunannon hallinnolliseen kehittymiseen ulkoministeriössä.

Vapautusliikeavusta kohti laajempaa humanitaarista apua

Suomen antaman humanitaarisen avun juuret ulottuvat 1970-luvulle. Humanitaarisen avun ensiaskeleita edelsi kansainvälisen kehitysavun toimiston perustaminen ulkoasiainministeriön poliittisen osaston yhteyteen vuonna 1965 sekä toimiston laajeneminen kehitysyhteistyöosastoksi (KYO) vuonna 1972.

Hallituksen budjettiin humanitaarisen avun määrärahat sisällytettiin ulkoasiainministeriön puoltamana ensimmäisen kerran vuonna 1974. Päätöstä edelsi kaikkien poliittisten puolueiden ja suurimpien kansalaisjärjestöjen allekirjoittama kirjelmä, jolla vaadittiin Eteläisen Afrikan vapautusliikkeiden ottamista Suomen kahdenvälisen avun piiriin.

Suomen antama humanitaarinen apu rakentui alkuaikoinaan merkittävältä osalta vapautusliikkeille annetun tuen ympärille. Vapautusliikkeille annettu tuki luokiteltiin humanitaariseksi avuksi, ja sitä myönnettiin pyyntöjen perusteella kaikille Afrikan yhtenäisyysjärjestön (nykyisen Afrikan unionin) tunnustamille vapautusliikkeille. Tuettaviin vapautusliikkeisiin kuuluivat muun muassa etelä-afrikkalainen ANC, mosambikilainen Frelimo ja namibialainen SWAPO. Vapautusliikkeiden rinnalla tukea myönnettiin myös esimerkiksi yliopistoille.

Humanitaarinen apu kuului osana vapautusliikkeille suunnattua kokonaisapupakettia. Vapautusliikkeille myönnetyn humanitaarisen avun ehtojen määrittelemiseksi hankittiin kansainvälisen oikeuden asiantuntijan mielipide, jonka pohjalta tehtiin periaatepäätös, ettei avulla saanut tukea minkäänlaista aseellista tai väkivaltaista toimintaa. Päätös laajennettiin vapautusliikkeiden tukemisen ohella koskemaan kaikkea Suomen myöntämää humanitaarista apua. 

Humanitaarisen ja elintarvikeavun toimiston synty

Suomen kehitysyhteistyömäärärahojen kasvu heijastui myös humanitaariseen apuun, johon suunnatut määrärahat kasvoivat 1980-luvulla huikeasti: vuonna 1974 humanitaariseen apuun oli varattu viisi miljoonaa markkaa, vuonna 1985 60 miljoonaa ja vuonna 1987 125 miljoonaa.

Määrärahojen lisääntyminen mahdollisti toimenkuvan monipuolistumisen, mikä puolestaan aiheutti muutospaineita ulkoasiainministeriön sisäisessä humanitaarisen avun koordinaatiossa ja hallinnossa. Vuonna 1985 valmistui Kari Karangon vetämän työryhmän johdolla humanitaarisen avun toimialaselvitys, jonka suosituksesta humanitaarisen avun asiat keskitettiin kehitysyhteistyöosastolle sekä tehtiin sisällöllisiä uudistuksia ulkoasiainministeriön humanitaarisen avun työhön.

Itsenäinen humanitaarisen ja elintarvikeavun toimisto  perustettiin uudelleenorganisoidun kehitysyhteistyöosaston yhteyteen 1. huhtikuuta 1986. Toimiston perustamisen myötä avun koordinointi siirtyi poliittiselta osastolta kehitysyhteistyöosastolle, joka jo ennestään vastasi määrärahojen hallinnoinnista. Poliittisesta ohjauksesta vastasi edelleen ensi sijassa poliittisen osaston vetämä yhteistyöelin.

Humanitaarisen ja elintarvikeavun yksikön ensimmäinen päällikkö oli Kimmo Pulkkinen. Humanitaarisen avun toimisto, kuten myös Pertti Majasen johtama kansalaisjärjestötoimisto, kuuluivat KYO:n apulaisosastopäällikkö Pekka Harttilan (vv. 1986-1987) johtaman linjan alaisuuteen.

Humanitaarisen avun yksikön päälliköt:
Kimmo Pulkkinen 1986 - 1989
Pirkko Kourula 1989 - 1991
Ritva Jolkkonen 1991 - 1995
Tarja Reponen 1995 - 1997
Lars Backström 1997 - 2005
Anneli Vuorinen 2005
Ulla-Maija Finskas 2005 -

Rahallista tukea kriiseihin ympäri maailmaa

Uuden toimiston tehtäväalueeseen kuuluivat kriisiavun koordinoiminen konflikti- ja katastrofitilanteisiin, elintarvikeapu, pakolaisapu sekä tuki vapautusliikkeille, jota määrittelivät muusta humanitaarisesta avusta erilliset suositukset. Toimistosta käsin koordinoitiin Suomen myöntämää humanitaarista apua, valmisteltiin avun kohdennuspäätöksiä sekä seurattiin ajankohtaista humanitaarista tilannetta. 1980-luvun lopulla tehtiin lisäksi merkittävää työtä humanitaarisen avun ja humanitaarisen oikeuden käsitteistön kehittämiseksi.

Suomen antama humanitaarinen apu on alusta alkaen kanavoitu pääasiassa YK-järjestelmän kautta. Suurimpia tuensaajia YK-järjestöjen piiristä olivat toimiston alkuaikoina, kuten nykyisinkin, YK:n Maailman elintarvikeohjelma (WFP) sekä YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun toimisto (UNHCR). YK-järjestelmän ohessa tukea on alusta alkaen myönnetty Suomen Punaisen Ristille, Punaisen Ristin kansainväliselle komitealle ja liitolle sekä muutamalle suomalaiselle kansalaisjärjestölle.

Humanitaarisen ja elintarvikeavun toimistosta käsin kohdennettiin tukea kriiseihin ympäri maailman, pitkän ajan keskiarvoissa mitattuna suurimmat avunsaajamaat olivat alusta alkaen Afrikassa. Suurin humanitaarinen kriisi 1980-luvulla oli Sudano-Sahelin aluetta vaivannut kuivuus sekä sitä seurannut laaja-alainen nälänhätä. Suomi tuki kriisien uhreja rahallisesti sekä toimittamalla varastointikapasiteettia alueelle.

Apua saavista järjestöistä ja avun kohteista päätettiin ja keskusteltiin säännöllisesti kokoontuvassa poliittisen osaston ja KYO:n edustajista koostuvassa ryhmässä, jota tavallisesti johti poliittisen osaston apulaispäällikkö. Kiireellisten avustuspäätösten pohjaksi riittivät ajoittain poliittisen osaston johdon kanssa käydyt keskustelut.

Monipuolista avustustoimintaa ja aktiivista avun koordinaatiota

Rahallisen tukemisen rinnalla humanitaarisen ja elintarvikeavun toimistossa kehitettiin aktiivisesti avun seuranta- ja koordinointityötä, jota oltiin aloitettu toteuttamaan jo ennen toimiston perustamista.  Suomessa kokouksia pidettin esimerkiksi sisäministeriön valmiustoimiston, Valtion Hankintakeskuksen, Suomen Punaisen Ristin sekä lukuisien järjestöjen edustajien ja konsulttien kanssa avun tarkoituksenmukaisuuden varmistamiseksi.

Humanitaarista apua koskevien kysymysten kansainvälistä koordinointia pidettiin alusta alkaen tärkeänä osana toimiston työtä, ja toimiston henkilökunta osallistui säännöllisesti muun muassa WFP:n kokouksiin Roomassa, UNHCR:n vuosikokouksiin New Yorkissa sekä useiden järjestöjen kokouksiin Genevessä. YK-kokousten rinnalla osallistuttiin humanitaarisen avun pohjoismaisiin yhteistyökokouksiin.

Kuva kenttämatkalta Pohjois-Ugandasta. Paluumuuttajien ensimmäisinä tavoitteina ovat koulujen toiminnan käynnistäminen uudelleen sekä maanviljelyn aloittaminen.Kuva kenttämatkalta Pohjois-Ugandasta. Paluumuuttajien ensimmäisinä tavoitteina ovat koulujen toiminnan käynnistäminen uudelleen sekä maanviljelyn aloittaminen.

Seurantamatkoja, joiden pohjalta syntyi lukuisia suosituksia, tehtiin ympäri maailman: pelkästään Afrikassa kohteita riitti vapautusliikemaista Timbuktuun. Humanitaariseen apuun soveltuvia hyödykkeitä kehitettiin ja teetettiin yhteistyössä suomalaisten valmistajien kanssa. Elintarviketoimitusten osalta siirryttiin kilpailtuihin hankintoihin Valtion Hankintakeskuksen kautta.

Kriiseihin ennalta varautumista varten käynnistettiin Suomen Punaisen Ristin Kalkun varaston katastrofivalmius. Humanitaarisen avun toimialaselvityksessä oltiin havaittu, että reagointiaika suurissa katastrofeissa uhkasi venyä liian pitkäksi, joten SPR:lle kehitettiin aina 24 tunnin toimintavalmiudessa oleva kenttäsairaala.

Kriisinhallinta ja humanitaarisen avun puolueettomuus

1990-luku toi mukanaan lukuisia konflikteja, joista seurasi laaja-alaista tuhoa ja kärsimystä. Somalian sisällissota vuosina 1992-1993 ja sitä seurannut nälänhätä sekä Ruandan (1994) ja Bosnian (1995) kansanmurhat olivat vuosikymmenen tuhoisimpia kriisejä. Näitä seurasivat suuret humanitaariset operaatiot, joihin myös Suomi antoi oman panoksensa.

Bosnian sodan aikana ulkoasiainministeriö tuki SPR:n proteesipajoja ja yleisen kriisivalmiuden kehittämistä. Lisäksi tukea suunnattiin YK:n puitteissa toimiville kriisinhallinnan valmiusjoukoille. Kriisinhalinnan ja -valmiuden kehittäminen olikin yksi Suomen toiminnan painopisteistä 1990-luvulla. 1990-luvun puolivälissä Suomi käynnisti ulkoasiainministeriön koordinoimana oman siviilikriisinhallinnan toimintansa, jonka suunnitteluun humanitaarisen avun yksikkö osallistui.

Siviilikriisinhallinnan sekä puolustusministeriön koordinoiman sotilaallisen kriisinhallinnan kehittäminen nostivat hyvin ajankohtaiseksi painotukset humanitaarisen avun puolueettomasta ja ei-poliittisesta luonteesta. Kysymys korostui Kosovon sodan yhteydessä vuonna 1999, jolloin kansainvälisen yhteisön oikeus sotilaalliseen väliintuloon alueellisessa kiistassa herätti vilkasta keskustelua.

Keskustelu heijastui myös kysymyksiin humanitaarisen avun suhteesta avustusoperaation muihin osiin, kuten kriisinhallintaan. Yksikön henkilökunta korostikin aktiivisesti humanitaarisen avun erityisluonnetta osallistuessaan monia toimijoita käsittävien avustusoperaatioiden suunnitteluun ja koordinointiin. Tärkeintä oli selkeän eron ylläpitäminen humanitaaristen ja sotilaallisten toimijoiden välillä, jotta vältyttäisiin käsityksiltä avun politisoitumisesta niin kotimaassa kuin kohdeväestönkin silmissä.

Humanitaarinen miinatoiminta ja Euroopan unionin jäsenyys

Kriisien ja maailmanlaajuisten muutosvirtausten lisäksi ulkoasiainministeriön humanitaarisen avun toimintaa muokkasivat 1990-luvulla rakenteelliset muutokset. Humanitaarisen ja elintarvikeavun toimiston nimi muuttui humanitaarisen avun toimistoksi vuonna 1991 ja ulkoasiainministeriön työjärjestyksen uusimisen yhteydessä humanitaarisen avun yksiköksi vuonna 1995.

Vuonna 1991 humanitaarisen avun toimiston tehtäväkenttään liitettiin humanitaarinen miinatoiminta, johon suunnatuilla varoilla tuetaan miinojen raivaamista, miinauhrien auttamista sekä miinatietoisuuden parantamista. Ensimmäinen suuri miinanraivausprojekti oli Kambodzhassa 1990-luvun puolivälissä käynnistetty Raisu-projekti, joka toteutettiin yhteistyössä UNDP:n ja Suomen Bangkokin suurlähetystön kanssa. Muita mittavia, ulkoasiainministeriön rahoittamia miinanraivaushankkeita on 1990- ja 2000-luvuilla toteutettu esimerkiksi Afganistanissa, Angolassa ja Mosambikissa.

Vuonna 1995 Suomi liittyi Euroopan Unionin jäseneksi, mikä tiesi suuria muutoksia ulkoasiainministeriön humanitaarisen avun toimintaan. Humanitaarista apua antavat järjestöt alkoivat saada Suomen rahoitusta myös suoraan Euroopan Unionin komission humanitaariselta pääosastolta ECHO:lta. Samalla humanitaarisen avun yksikkö alkoi osallistua EU-komission humanitaarisen avun koordinointityöhön.

Osallistuminen EU:n humanitaarisen avun työhön johti Suomen humanitaarisen avustuskentän laajememiseen. Aiemmin Suomi oli suurien kriisien lisäksi tukenut humanitaarisia operaatioita erityisesti Itäisessä Afrikassa, EU-jäsenyyden myötä avustuskenttä laajeni muun muassa Länsi-Afrikan maihin.

Tukipäätösten rinnalla uusista alueista tehtiin kattavia taustamuistioita ja tiedonhankintatyötä, jolloin ulkoasiainministeriön sisäinen tietokanta näistä alueista ja niiden humanitaarisesta tilanteesta kehittyi.

Voidaankin sanoa, että vaikka EU-kontekstiin sopeutuminen edellytti sekä humanitaariseen avun yksiköltä että alueellisilta yksiköiltä paljon uutta seuranta-, tiedonhaku- ja koordinointityötä, toi se mukanaan myös laajennetun asiantuntijuuden kaltaisia mittavia etuja. 

Humanitaarisen toiminnan haasteet ja 2000-luvun avun painopisteet

Tunnuksenomaista 1990-luvulle oli suurten, maanisäisten kriisien ohella humanitaarisen avun toimintaympäristön raa'istuminen. Humanitaarisen avun yksikön työtä tämä kosketti läheltä, kun ensimmäistä kertaa suomalainen, pitkän kenttätyökokemuksen omannut humanitaarisen avun työntekijä sai surmansa Tšetšeniassa 26. joulukuuta 1996. Yksistään YK:n humanitaarisen avun työntekijöitä menehtyi heihin kohdistuneissa vihamielisissä hyökkäyksissä vuosina 1992-2004 yli sata.

Toimintaympäristön raa'istuminen on luonnehtinut humanitaarisen avun toimittamista myös vuosituhannen vaihteen jälkeen. Terrorisminvastaisen sodan myötä kapinallisryhmät ovat esimerkiksi Afganistanissa kiihdyttäneet hyökkäyksiään humanitaarisen avun työntekijöitä vastaan syyttäen näitä toimintansa poliittisuudesta. Lisäpontta väitteille on antanut muun muassa sotilaiden osallistuminen humanitaarisen avun jakamiseen, jota Suomi ja monet muut valtiot tiukasti vastustavat.

Suomi kanavoi humanitaarista apuaan niin Kosovon (1999), Afganistanin (2001) kuin Irakin (2003) sotien aiheuttamaan inhimilliseen kärsimykseen. Nämä avustukset olivat pääosin kertaluonteisia toisin kuin Afrikan pitkittyneisiin kriiseihin suunnattu humanitaarinen apu, jolla pyritään vastaamaan pitkään vallinneisiin, usein riittämättömälle huomiolle jääviin hätätilanteisiin. Köyhyys, konfliktit, luonnonkatastrofit sekä valtion heikko tai olematon toimintakyky ovat esimerkiksi Darfurissa, Somaliassa ja Kongossa kriisien rinnakkaisia elementtejä, mikä on tehnyt paikallisen väestön humanitaarisesta avusta riippuvaiseksi.

Kansainvälisen Punaisen Ristin avustusajoneuvo vaikeakulkuisessa maastossa Kivun maakunnassa, Kongon demokraattisessa tasavallassa.Kansainvälisen Punaisen Ristin avustusajoneuvo vaikeakulkuisessa maastossa Kivun maakunnassa, Kongon demokraattisessa tasavallassa.

Suurten luonnonkatastrofien aiheuttamat humanitaariset tarpeet nousivat vuoden 2004 tsunamin myötä suomalaismedioissa suuriksi puheenaiheiksi. Ulkoasiainministeriön tsunamin uhreille myöntämä apu oli poikkeuksellisen suuri ja näkyi vuonna 2005 humanitaarisen avun määrärahojen tilapäisenä kasvuna. Merkittäviä avustuspäätöksiä tehtiin myös muun muassa Pakistanin (2005) maanjäristyksen tuhojen korjaamiseksi. Silti Suomen määrärahat eivät riitä kuin suurimpiin luonnonkatastrofeihin reagoimiseen.

Humanitaarinen apu luonnonkatastrofeissa koostuu paitsi tuhojen korjaamisesta, myös ennaltaehkäisevästä työstä. Tuki varhaisvaroitusjärjestelmien kehittämiseen kuuluikin jo 2000-luvun vaihteessa humanitaarisen avun yksikön painopisteisiin. Luonnonkatastrofien ympärillä tehtävä koordinointi- ja selvitystyö on tärkeä osa yksikön työsarkaa. Luonnonkatastrofien kytkös ilmastomuutokseen ei ole uusi aihe asiantuntijapiirissä. Esimerkiksi 1990-luvulla valtamerten vajoavien saariryhmien uhkaa käsiteltiin osana yksikön työtä.

Humanitaarisen avun sopimuspohja ja toiminnan kehittäminen

Humanitaarisen avun lailliset lähtökohdat on kirjattu kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, kuten Geneven sopimukseen, sekä kansainväliseen pakolaisoikeuteen. 2000-luvulla ulkoasiainministeriö on aktiivisesti osallistunut kansainvälisen sopimuspohjan kehittämiseen, jonka myötä sen toimintaa ohjaavat nykyisin lisäksi 23 kansainvälistä Hyvän humanitaarisen avunannon (Good Humanitarian Donorship, GHD) periaatetta. Nämä korostavat muun muassa tarvekartoitusten roolia avun kohdennuspäätöksiä tehtäessä.

Suomi oli mukana hyväksymässä Hyvän humanitaarisen avunannon periaatteet lahjoittajamaiden GHD-kokouksessa Tukholmassa vuonna 2003 sekä kehitysyhteistyöministereiden OECD/DAC -kokouksessa Pariisissa vuonna 2006. Periaatteet sisältyvät myös Euroopan Unionin joulukuussa 2007 hyväksymään humanitaarisen avun julistukseen, joka muodostaa tänä päivänä tärkeän kehyksen Suomen antamalle humanitaariselle avulle.

Humanitaarisen avun linjaukset muodostavat ulkoasiainministeriön sisäiset avunannon suuntaviivat. Ensimmäinen linjaus kirjoitettiin humanitaarisen avun yksikön alkuaikoina, vuosina 1986-1987. Toinen linjaus ilmestyi vuonna 1997 ja kolmas, nykyisin voimassa oleva linjaus vuonna 2007.

Linjausten rinnalla humanitaarisen avun toimintaa on tarkastettu evaluaatioin, joita ulkoasiainministeriö on puolueettomuuden varmistamiseksi teettänyt ulkopuolisilla konsulteilla. Viimeisin, vuodet 1996-2004 kattava evaluaatio ilmestyi vuonna 2005. Evaluaatioilla on tärkeä rooli humanitaarisen avun yksikön työn kehittämisessä niin suurten strategisten linjausten kuin jokapäiväisen toiminnan kannalta. Esimerkiksi vuoden 2007 linjaus on tehty sitä edeltävän evaluaation suositukset huomioon ottaen.

Ulkoasiainministeriön humanitaarisen avun yksikkö nykyisin

Ulkoasiainministeriön humanitaarisen avun budjetti vuonna 2007 oli 60,4 miljoonaa euroa, vuosittain humanitaarisen avun osuus on noin 10-15 % Suomen kehitysyhteistyöbudjetista. Suurin osa budjetista kanavoidaan YK-järjestöjen kautta,  UNHCR on pitkään ollut suurin yksittäinen tuensaaja. Tuki Punaisen Ristin kansainväliselle komitealle ja liitolle kanavoidaan osittain Suomen Punaisen Ristin kautta, minkä lisäksi YK-järjestelmän ulkopuolella tuetaan Kirkon Ulkomaanapua ja Fida Internationalia.
 

Suurimmat avunsaajamaat
(v. 2007)


1. Sudan: € 6,3 miljoonaa
2. Tšad: € 4 miljoonaa
3. Kongon demokraattinen tasavalta:
    € 3,6 miljoonaa
 
Suurimmat avunsaajajärjestöt
(v. 2007)


1. UNHCR: € 16,8 miljoonaa
2. WFP: € 12,1 miljoonaa
3. Punaisen Ristin kansainvälinen komitea:
    € 9,4 miljoonaa

 

Humanitaarisen avun yksikössä työskentelee nykyisin vakituisesti viisi virkamiestä ja sihteeri. Lokakuussa 2007 yksikkö sai vahvistuksekseen humanitaarisen avun neuvonantajan, jonka lisäksi yksikön tehtävissä avustaa tammikuuhun 2009 saakka siviilipalvelumies. Humanitaarisen avun yksikkö on viime vuodet kuulunut globaaliasioiden osaston alaisuuteen, mutta ulkoasiainministeriön organisaatiomuutoksen myötä yksikkö siirtyi syyskuussa 2008 osaksi kehityspoliittista osastoa.

Lopuksi vielä katsaus yksikön ajankohtaisiin prioriteetteihin. Suomi on parhaillaan YK:n humanitaarisen asioiden toimiston OCHA:n rahoittajamaiden tukiryhmän ODSG:n puheenjohtaja, mikä heijastuu tiiviinä humanitaarisen avun koordinaationa niin Helsingissä kuin Genevessä ja New Yorkissa. EU:ssa aloittaa 1. tammikuuta 2009 työnsä Humanitaarisen ja elintarvikeavun neuvostotyöryhmä, johon liittyviin valmisteluihin yksikkö niinikään aktiivisesti osallistuu.

Lisäksi yksikössä valmistuu tänä syksynä selvitys, jonka tarkoituksena on kartoittaa humanitaarisen avun ja kehitysyhteistön välisen siirtymän, niinsanotun jatkumon, huomioon ottamista ulkoasiainministeriön työssä ja tehdä tulosten perusteella suosituksia ministeriön työn parantamiseksi.

Teksti: Johannes Tarvainen,
Kuvat: Timo Karmakallio, Alejandro Fraile Taboada, Raino Heinonen.

 

Päivitetty 8.6.2010

Takaisin ylös