Merikasarmi, PL 176, 00023 Valtioneuvosto
Vaihde: 0295 16001
Kaikki yhteystiedot
Julkaisut, 21.11.2005

Evaluointi: Kansainväliset kansalaisjärjestöt

pdfEvaluation of support allocated to international non-govermental organisations (PDF, 1,73 Mt)

REPORT 2005:6
ISBN 951-724-531-9
Päivi Äijälä, Kristiina Mikkola, Pia Pannula Toft

Kehityspoliittisen ohjelman lyhyt linjaus kansainvälisten kansalaisjärjestöjen (INGO) kehitysyhteistyöstä rajaa sen hankkeisiin, jotka ovat tarkoituksenmukaisimpia kanavia Suomen kehityspoliittisten tavoitteiden edistämiselle. Lisäksi yhteistyöstä sanotaan, että Suomi keskittyy harvempiin järjestöihin ja käy niiden kanssa aktiivista vuoropuhelua.

Tämän evaluoinnin toimeksianto painotti hallinnollisten menettelytapojen tarkastelua ja kokonaiskuvan muodostamista Suomen tuesta kansainvälisille kansalaisjärjestöille ja muille organisaatioille 2000-luvulla. Hallintoselvityksen näkökulmasta olemme tarkastelleet sitä, miten hyvin tuettu yhteistyö on linjassa kehityspoliittisen ohjelman tavoitteisiin ja ennen muuta kehityspolitiikan tavoitteisiin. Tässä selvityksessä emme tarkastele tuettujen organisaatioiden toiminnan tuloksellisuutta tai vaikuttavuutta emmekä edes tarkoituksenmukaisuutta suhteessa muihin rahoituslähteisiin, kuten säätiöihin tai paikallisen yhteistyön määrärahoihin.

Evaluointi perustuu aineistoon, jota on kerätty ulkoasiainministeriöstä seitsemältä osastolta. Referenssiaineistoa on saatu sekä suomalaisilta kansalaisjärjestötoimijoilta että 33 kansainväliseltä organisaatiolta. Kuuden rahoittajan (Alankomaat, Iso-Britannia, Kanada, Norja, Ruotsi ja Tanska) tukipolitiikkoja kansainvälisille järjestöille selvitettiin internet-aineiston pohjalta.

Evaluoinnin keskeiset havainnot Suomen tukipolitiikasta ulkoasiainministeriön myöntämän rahoituksen pohjalta ovat seuraavat:

Kokonaiskuva tukipolitiikasta 2000-luvulla

  • kansainvälisille järjestöille on myönnetty tukea 56 miljoonaa euroa 2000-luvulla (lukuun sisältyy sitoumuksia vuoteen 2008 asti) ja tuki on kohdistunut 107 organisaatiolle
  • kansainvälisten organisaatioiden saama tuki on muodostanut noin 2 % osuuden virallisen kehitysyhteistyön maksatuksista
  • kehitysyhteistyömäärärahojen kasvu on nähtävissä selvästi siinä, että vuosittainen tuki interventiolle on keskimäärin kasvanut yli 60 000 eurolla vuosina 2000 - 2004
  • temaattisesti eniten määrärahoja on jaettu sosiaali- ja terveyssektorille (sisältää tasa-arvokysymykset) ja ihmisoikeuskysymyksiin, näiden kahden sektorin osuus on yli puolet kokonaistuesta
  • 1990-luvun lopulta tavoitteena on ollut keskittyä harvempiin organisaatioihin, mitä ei toistaiseksi ole tapahtunut kokonaisuutta tarkastellen.

Tuen hallinnointi ulkoasiainministeriössä

  • neljän temaattisen vastuuyksikön: ihmisoikeuspolitiikan yksikön (POL-11), kansainvälisen ympäristöpolitiikan yksikön (GLO-54), kansalaisjärjestöyksikön (KEO-33) ja kehityspoliittisen viestinnän yksikön (VKO-08) lisäksi tukea jakavat alueyksiköt, joten toimijoita on ainakin kymmenen yksikköä ulkoasiainministeriössä
  • yksiköiden lähestymistavat ja käytännöt vaihtelevat
  • alueyksiköt käyttävät maa- ja aluekohtaisia määrärahojaan, muiden yksiköiden rahoitus tulee maittain kohdentamattomasta määrärahasta
  • alueyksiköiden osuus myönnetystä kokonaistuesta on noin 50 % ja niiden myöntämät interventiokohtaiset vuosittaiset avustukset ovat huomattavasti suurempia kuin temaattisilla vastuuyksiköillä
  • kaikilla tahoilla on valtionapulain ja hankintalain soveltamisessa kehittämisen tarpeita.

Kehityspoliittisen ohjelman tavoitteet

  • tuen keskittäminen on toteutunut joidenkin yksiköiden osalt
  • aktiivinen vuoropuhelu toteutuu joidenkin järjestöjen kanssa
  • naisten ja lasten tasa-arvon edistämiseen sekä helposti syrjäytyvien ryhmien osallistumismahdollisuuksien edistämiseen liittyvää toimintaa on tuettu hyvin vähän
  • ympäristöteemaa on 2000-luvun alkupuolella tuettu kohtuullisesti, mutta tällä hetkellä ympäristökysymykset eivät ole enää tuen piirissä samalla tavalla
  • neljällä temaattisella vastuuyksiköllä ei ole selkeitä tavoitteita tuen myöntämiselle ja tuki noudattaa voimakkaasti sekä sektorijaon että tuettavien organisaatioiden osalta entisiä kuvioita
  • alueyksiköt täydentävät tuella muuta toimintaansa alueellisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

Hallinnolliset menettelytavat

  • yhteisiä menettelytapoja rahoitushakemusten käsittelylle ei ole sovittu
  • hakemuksia ei ohjeisteta, eikä niiden käsittelyaikataulua ole määritetty eikä julkaistu
  • uusilla hakijoilla on erittäin pienet mahdollisuudet saada rahoitusta
  • temaattiset vastuuyksiköt ovat keskenään erilaisessa asemassa määrärahojenkäytössä, vaikka rahoitus irrotetaan samasta maittain kohdentamattomasta määrärahasta
  • hanke-esitysten käsittely laaturyhmässä on prosessina formaali, mutta käytäntönä riittämätön koordinaation ja tarkoituksenmukaisen ja tuloksellisen tukipolitiikan mahdollistamiseksi
  • nopea henkilöstökierto ja substanssikysymysten puutteellinen hallinta muodostavat keskeiset esteet aktiiviselle vuoropuhelulle muistakin kuin hallinnollisista kysymyksistä.

Kansainvälisten organisaatioiden näkökulma

  • tuen hallinnointiin toivotaan lisää avoimuutta ja läpinäkyvyyttä
  • monivuotiset yhteistyösopimukset ja yleistuen lisääminen ovat myös toiveena
  • enemmistö tuetuista organisaatioista haluaisi vuoropuhelua enemmän politiikka-tasolla
  • organisaatioiden tulevaisuuden näkymät eivät olleet kovin kirkastuneita

Samanmielisten rahoittajien tukipolitiikkojen tarkastelu

  • kaikki pyrkivät täydentämään kahdenvälistä yhteistyötään kansainvälisten organisaatioiden kautta
  • rahoittajat jakautuvat kahteen kategoriaan sen mukaan onko niillä selkeät tavoitteelliset ohjelmat vai epämääräisempi, hyvin joustava tukipolitiikka, jonka käytännöistä ei avoimesti ilmoiteta
  • tavoitteellisemmat rahoittajat suuntaavat suuremmat määrärahansa huomattavasti pienemmälle joukolle kuin Suomi nykyisiä määrärahojaan
  • tavoitteelliset ohjelmat hallinnoidaan keskitetysti, hakemusten käsittelylle on aikataulut ja arviointi- ja valintakriteerit on julkistettu, tuen määräaikaisuus on myös keskeinen piirre

Selvityksen johtopäätökset voi tiivistää neljän asiakokonaisuuden avulla. Ensimmäisenä asiana on tavoitteellisen toimintatavan puuttuminen. Temaattiset vastuuyksiköt myöntävät tukea pitkälti entisten kokemusten pohjalta vanhoille pitkäaikaisille yhteistyöorganisaatioille. Yhteistyön tavoitteet ovat liian yleisiä ja tukisektoreita tai teemoja ja niiden sisäisiä tavoitteita ei ole määritetty tai kirjattu. Alueyksiköiden toiminnan tavoitteet nousevat maa- ja aluekohtaisista strategioista.

Toiseksi, toimijatahoja on niin paljon, että ministeriön sisäiselle yhteistyölle on todella tarvetta. Sen lisäksi että tukea myöntää kymmenen yksikköä, vaihtuvat vastuuhenkilöt myös nopeasti yksiköissä. Yhteistyötä tarvitaan sekä yhteisten käytäntöjen ja pelisääntöjen luomiseksi että kokonaisuuden hallintaan. Kokonaisuutta ei seuraa tai hahmota kukaan, eikä siihen ole ministeriön tai kehityspoliittisen osaston tietohallintojärjestelmistä saatavissa edes tukea. Tällä hetkellä tuen myöntämisen käytännöt eivät ole valtionapulain mukaisia parhaimpia hallintokäytäntöjä noudattavissa yksiköissäkään. Joten kolmantena asiakokonaisuutena kehittämistarpeita on nähtävissä valtionapulain ja hankintalain paremmassa huomioon ottamisessa ja sen varmistamisessa että näin tapahtuu.

Neljäs johtopäätös liittyy määrärahoihin. Tukipolitiikkaan liittyvät ongelmat tai huonot käytännöt selittyvät osaksi ministeriön sisäisen budjetoinnin puutteellisuudesta ja siitä johtuvista ennakoitavuuden vaikeuksista. Lisäksi yksiköt toimivat hyvin erilaisista lähtökohdista siitä riippuen milloin käytettävissä olevat määrärahat ovat selvillä ja onko mahdollisuutta käyttää valtuuksia ja tehdä monivuotisia sopimuksia. Määrärahamomentin ei pitäisi muodostua koordinaation rajaksi, kun on kysymys Suomen tukipolitiikasta kansainvälisille organisaatioille.

Evaluointitiimin suositukset liittyvät yleisiin kehittämistoimiin ja vaihtoehtoisiin hallintomalleihin. Yleiset kehittämistoimet kohdistuvat avoimempien ja läpinäkyvämpien hallintokäytäntöjen sekä tavoitesuuntautuneemman lähestymistavan toteuttamiseen. Hallintomalleista suositamme keskitetyn koordinointivastuun ja kumppanuusmallin (vaihtoehto A) soveltamisesta ulkoasiainministeriössä Suomen tukipolitiikan ja sen hallinnoinnin selkeyttämiseksi. Esitämme huomion kiinnittämistä enemmän tavoitteisiin ja tulosten seurantaan ja yhteistyön vahvistamista ministeriön sisällä, kansainvälisten organisaatioiden ja suomalaisten yhteistyötahojen kanssa. Etuna olisi myös se, että malli soveltuisi sekä alueyksiköiden että politiikkayksiköiden toimintaan. Olennaisinta on, että yhteistyösektorit valitaan ja niiden sisäiset tavoitteet määritetään ja julkistetaan ja että toimitaan joko valtionapulain tai hankintalain mukaisesti.

 

Tämä dokumentti

Tämän sivun sisällöstä vastaa Evaluoinnin ja sisäisen tarkastuksen yksikkö

Päivitetty 9.12.2013

Takaisin ylös